PROGRAMMES SOCIAUX · CAS DÉPARTEMENT : REFONTE DU DISPOSITIF RSA
« Comment refondre le parcours d'accompagnement RSA vers plus de contractualisation sans accroître le non-recours des publics les plus vulnérables ? »
Cas exécuté pour un département français face à une injonction politique nationale de contractualisation.
LE CONTEXTE
Une injonction politique nationale : sur les publics les plus fragiles du dispositif.
Un département français faisait face à une injonction politique nationale : renforcer la contractualisation du RSA en application de la loi Plein emploi, avec 15 à 20 heures d'activité hebdomadaire obligatoires, un contrat d'engagement formel, et des sanctions graduelles ou immédiates en cas de non-respect. Le principe était acté par le législateur. Restait à concevoir un parcours d'accompagnement départemental qui maximise l'insertion effective sans amplifier le non-recours des publics les plus vulnérables : allocataires isolés en zone rurale, monoparentales avec enfants en bas âge, publics en souffrance psychique documentée, jeunes sortants de l'aide sociale à l'enfance.
L'équipe projet du conseil départemental disposait de 8 scénarios de contractualisation, définis par croisement de quatre paramètres : contrat souple ou rigide (marge d'appréciation du référent laissée large ou strictement encadrée), sanctions graduelles ou immédiates (progression avertissement/suspension partielle/suspension totale ou passage direct à la suspension), accompagnement présentiel ou mixte (100 % présentiel ou combinaison présentiel/distanciel selon les situations), référent unique ou partagé (un référent stable sur 12 mois ou rotation entre spécialistes selon les besoins). Le comité de direction devait décider dans 3 mois, avec présentation au conseil départemental pour délibération publique.
Le risque connu de l'équipe projet était de reproduire les erreurs déjà constatées dans des expérimentations territoriales antérieures. Certains départements avaient vu leur taux de non-recours bondir de 12 % à 34 % après une rigidification du dispositif : les publics vulnérables se retiraient activement du dispositif, avec des radiations administratives massives et une dégradation durable de la relation institutionnelle. D'autres avaient conservé leur taux de recours mais peinaient à démontrer une amélioration des trajectoires d'insertion, avec un dispositif perçu comme bureaucratique et peu contraignant. Aucune configuration ne semblait équilibrer les deux objectifs : maximiser l'insertion effective et préserver l'ancrage institutionnel des publics fragiles.
C'est à ce moment que la direction générale adjointe des solidarités a mobilisé notre système. Le brief était de tester chacun des 8 scénarios sur la population allocataire réelle du département, avec une projection sur 36 mois des trajectoires d'insertion et de non-recours, une analyse fine des typologies les plus vulnérables, et une identification des paramètres du système ayant l'impact le plus déterminant sur les publics fragiles. Le résultat était attendu sous six semaines, avant la présentation du projet en comité de direction et sa préparation pour le conseil départemental.
L'ENQUÊTE
Six insights qui ont réorienté la conception du dispositif.
La contractualisation rigide amplifie le non-recours de +22 pts sur les publics vulnérables.
Notre système a projeté l'effet de la rigidification du contrat sur les 14 typologies de situations sociales du département. Les 3 typologies les plus vulnérables, isolées rurales avec mobilité limitée, monoparentales jeunes avec enfants de moins de 3 ans, publics en souffrance psychique documentée, réagissent à la rigidification par un retrait actif du dispositif : rendez-vous manqués, courriers non ouverts, absence de réponse aux relances, radiation administrative à échéance. Le taux de non-recours sur ces 3 typologies passe de 12 % (dispositif actuel) à 34 % (contractualisation rigide). Le parcours contractualisé souple + accompagnement mixte préserve leur ancrage institutionnel, condition sine qua non de tout retour à l'emploi ultérieur. Sans ancrage, il n'y a pas de trajectoire d'insertion : il y a une sortie du dispositif sans reprise.
Le référent unique bat le référent partagé de +34 pts d'adhésion.
Notre système a testé isolément l'effet du référent unique versus référent partagé sur l'adhésion au dispositif. Les allocataires ne rejettent pas la contractualisation en tant que principe : 68 % la considèrent légitime dans le principe. Ce qu'ils rejettent, c'est l'inhumanité perçue du dispositif : passer d'un référent à un autre chaque mois, réexpliquer sa situation à chaque changement, remplir de nouveau les mêmes formulaires, sentir qu'on est un dossier plus qu'une personne. Un référent unique sur 12 mois, même moins expérimenté techniquement qu'un dispositif de spécialistes tournants, obtient une adhésion supérieure de 34 pts. La stabilité relationnelle prime sur l'expertise technique. Cette insight contredisait l'approche organisationnelle par spécialités portée par une partie de l'équipe RH.
Les sanctions graduelles sont perçues, les sanctions immédiates sont niées.
Contre-intuitivement, un régime de sanctions graduelles (avertissement écrit d'abord, puis suspension partielle de 30 %, puis suspension totale) fonctionne comme logique de responsabilisation. L'avertissement écrit est reçu, lu, et déclenche dans 62 % des cas un rebond d'engagement de l'allocataire. Un régime de sanction immédiate (suspension totale dès le premier non-respect) déclenche un retrait cognitif : les allocataires cessent de croire à la possibilité de faire évoluer leur situation dans le cadre du dispositif, se retirent psychologiquement, et le taux de retour à l'emploi mesuré à 24 mois baisse de 8 pts par rapport au régime graduel. La sévérité perçue comme illégitime détruit l'effet incitatif. Le régime graduel, perçu comme équitable, préserve la légitimité du contrat.
L'accompagnement mixte présentiel-distanciel est adapté aux vulnérabilités opposées.
Notre système a testé plusieurs modalités d'accompagnement. L'accompagnement 100 % présentiel maximise la relation humaine mais crée une contrainte de mobilité qui exclut les publics ruraux isolés et les monoparentales avec enfants en bas âge. L'accompagnement 100 % distanciel supprime la contrainte de mobilité mais exclut les publics éloignés du numérique ou en souffrance psychique nécessitant un cadre relationnel fort. L'accompagnement mixte, modulable selon la situation de chaque allocataire, avec un socle présentiel obligatoire mais souple sur la fréquence, complété par un dispositif distanciel accessible, permet de couvrir des vulnérabilités opposées avec le même dispositif. Cette modularité par typologie est identifiée comme un levier structurel du succès du dispositif.
Les 14 typologies ne réagissent pas à la même vitesse au dispositif.
Notre système a modélisé les trajectoires d'insertion sur 36 mois pour chaque typologie. Les trajectoires sont fortement différenciées. Six typologies, allocataires en transition professionnelle, jeunes actifs récemment sortis d'emploi, familles bi-parents avec projet d'insertion, atteignent un taux de retour à l'emploi de 45 à 62 % à 24 mois avec le dispositif souple. Cinq typologies, allocataires longue durée, seniors, actifs en reconversion, atteignent 22 à 34 % à 36 mois, avec des trajectoires plus longues nécessitant un accompagnement continu. Trois typologies, les plus vulnérables, atteignent 12 à 18 % à 36 mois, dans des trajectoires non linéaires marquées par des rechutes et des rebondissements. Un dispositif calibré sur les typologies médianes échoue sur les plus vulnérables. Un dispositif calibré sur les plus vulnérables ralentit les trajectoires médianes. La modularité du parcours est la seule réponse structurelle.
Le coût du non-recours est social et budgétaire, mais surtout budgétaire aval.
Notre système a modélisé les conséquences budgétaires du non-recours sur le département. Le coût direct du non-recours est nul pour le département (les crédits non consommés ne sont pas payés). Mais les publics qui se retirent du dispositif RSA ne disparaissent pas : ils réapparaissent dans les dispositifs aval : hébergement d'urgence, aide alimentaire, soins non programmés aux urgences, protection de l'enfance renforcée. Le coût aval consolidé pour le département atteint en moyenne 4 800 euros par allocataire en non-recours sur 24 mois, contre 3 200 euros pour un allocataire en dispositif RSA sur la même période. Le non-recours n'est pas une économie apparente, c'est un transfert vers des dispositifs plus coûteux. Cette modélisation a été déterminante pour convaincre la direction des finances du département de soutenir le dispositif souple.
LA MÉTHODE
Comment nous avons construit l'enquête.
Notre système a reconstruit une population synthétique de 340 000 foyers allocataires du RSA du département, calibrée sur les données publiques (INSEE, CNAF, données ouvertes du département sur les bénéficiaires) et les données propriétaires transmises par les services sociaux départementaux (typologies internes, durées d'allocation, historique de parcours, taux de non-recours mesurés par cohorte). La population a été structurée en 14 typologies de situations sociales, construites par croisement de six dimensions : âge et structure familiale, ancienneté dans le dispositif, niveau de qualification, situation résidentielle et géographique, santé physique et psychique documentée, rapport aux institutions mesuré par la fréquence des rendez-vous honorés. Aucune donnée nominative n'est entrée dans le système.
Sur cette population de base, notre système a interrogé individuellement 4 200 allocataires synthétiques répartis proportionnellement sur les 14 typologies. Chaque allocataire a été soumis aux 8 scénarios de contractualisation testés, couplés à 12 programmes d'accompagnement en combinaisons variables. Les agents dynamiques ont conduit des entretiens de qualification approfondis en relançant chaque allocataire sur les points de bascule identifiés en temps réel : perception du contrat, sentiment de reconnaissance, capacité de mobilisation face à des demandes administratives, degré d'ancrage institutionnel préservé après plusieurs mois. Ces entretiens ont permis de qualifier les seuils précis à partir desquels le retrait actif du dispositif devient probable pour chaque typologie.
Notre système a ensuite projeté les trajectoires d'insertion et de non-recours sur 36 mois pour chaque scénario, avec une modélisation spécifique des interactions entre dispositif RSA et dispositifs sociaux aval (hébergement, aide alimentaire, protection de l'enfance, soins). Cette projection a produit 112 trajectoires distinctes par scénario, avec identification des points de bascule mensuels et des coûts consolidés pour le département. La stratégie contrat souple + référent unique + sanctions graduelles + accompagnement mixte modulaire + dispositif spécifique pour les 3 typologies les plus vulnérables a émergé comme dominante avec un différentiel de +22 pts de non-recours évité et +11 pts de retour à l'emploi à 24 mois par rapport aux alternatives testées.
LE DÉPLOIEMENT
Ce qui a été décidé, ce qui s'est passé.
Le conseil départemental a validé la stratégie dominante identifiée par notre système, avec deux adaptations liées au dialogue avec les représentants des travailleurs sociaux départementaux. Contrat souple avec marge d'appréciation du référent formalisée par une grille de critères partagés, référent unique sur 12 mois avec supervision technique par un pool de spécialistes, sanctions graduelles avec avertissement écrit obligatoire avant toute suspension, accompagnement mixte modulaire calibré par typologie avec un socle présentiel bimensuel et des ressources distancielles accessibles en permanence. Le plan a été présenté en conseil départemental avec un budget d'accompagnement renforcé de 4,2 millions d'euros annuels supplémentaires, justifié par la modélisation du coût aval évité.
Le déploiement a débuté huit mois après la décision du conseil départemental, une fois formés les 340 référents concernés et calibrés les outils de supervision technique. Les 3 typologies les plus vulnérables ont bénéficié d'un accompagnement dédié : dispositif dédié pour les monoparentales avec enfants en bas âge (crèches partenaires, accompagnement à domicile ponctuel), dispositif dédié pour les isolés ruraux (accompagnement présentiel dans les mairies de proximité, solution de transport ponctuel), dispositif dédié pour les publics en souffrance psychique (partenariat avec les centres médico-psychologiques et les services de médecine du travail). Les référents uniques ont reçu une formation approfondie et une supervision hebdomadaire pour les cas complexes.
À 24 mois du déploiement complet, les résultats consolidés valident la robustesse du dispositif. Le taux de non-recours sur les 3 typologies les plus vulnérables est resté à 12 % (au lieu de la projection de 34 % dans le scénario rigide alternatif). Le taux de retour à l'emploi mesuré à 24 mois est de 38 % en moyenne (au-dessus de la projection de 34 %), avec des trajectoires différenciées conformes aux typologies. La satisfaction professionnelle des référents mesurée à 18 mois est de 71 % (en progression de 14 pts par rapport à la période pré-refonte). Le coût aval consolidé pour le département a diminué de 8 millions d'euros sur l'année de référence (crédits mieux consommés + économies sur les dispositifs d'hébergement d'urgence, aide alimentaire, soins non programmés). Le département a communiqué son dispositif comme référence méthodologique auprès de trois autres départements engagés dans la même transformation.
- NON-RECOURS PUBLICS VULNÉRABLES À 24 MOIS
- 34 % → 12 %vs scénario contractualisation rigide
- RETOUR À L'EMPLOI À 24 MOIS
- +11 ptsau-dessus du projeté
- SATISFACTION PROFESSIONNELLE RÉFÉRENTS
- 71 %en progression de 14 pts vs pré-refonte
- COÛT AVAL CONSOLIDÉ ÉVITÉ
- 8 M€ / anhébergement + aide alimentaire + soins non programmés
- TAUX DE RADIATION ADMINISTRATIVE
- divisé par 2,4vs scénario contractualisation rigide
- RATIO COÛT SIMULATION VS ÉCONOMIE AVAL
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LES ENSEIGNEMENTS
Trois principes transposables aux politiques sociales structurantes.
Le non-recours n'est pas une économie apparente : c'est un transfert vers des dispositifs plus coûteux.
Ce cas a confirmé une dynamique structurelle des dispositifs sociaux : les publics qui se retirent d'un dispositif ne disparaissent pas, ils réapparaissent dans d'autres dispositifs sociaux aval, souvent plus coûteux et moins efficaces. Cette modélisation en coût consolidé change complètement l'arbitrage budgétaire des collectivités territoriales et de l'État. Elle justifie des investissements dans les dispositifs souples qui préservent l'ancrage institutionnel, contre des dispositifs rigides qui apparaissent moins coûteux à court terme mais génèrent des coûts aval démultipliés. Ce principe vaut pour toutes les politiques sociales structurantes : RSA, prime d'activité, dispositifs jeunes, minima sociaux, accompagnement du grand âge.
La stabilité relationnelle prime sur l'expertise technique dans les publics vulnérables.
Ce cas a montré qu'un référent unique moins expérimenté obtenait une adhésion supérieure à un dispositif de spécialistes tournants techniquement plus qualifiés. Cette asymétrie contredit l'organisation par spécialités qui structure une partie des services sociaux et médico-sociaux. Elle vaut au-delà du RSA : elle vaut pour l'accompagnement des jeunes en insertion, la protection de l'enfance, l'accompagnement du grand âge à domicile, les programmes d'accompagnement des victimes de violences. Elle implique une organisation qui préserve la stabilité relationnelle comme paramètre structurel, avec des supervisions techniques pour compléter l'expertise sans casser la relation.
La modularité d'un parcours est la seule réponse à des vulnérabilités opposées.
Ce cas a montré qu'un dispositif calibré uniformément échoue sur les typologies dont les vulnérabilités sont opposées : l'un ne peut pas se déplacer, l'autre ne peut pas utiliser le numérique, un troisième a besoin d'un cadre relationnel fort. La réponse ne peut pas être un dispositif standard. Elle doit être une modularité assumée du parcours, calibrée par typologie, avec un socle commun mais des ressources différenciées. Ce principe vaut au-delà des politiques sociales : il vaut pour les dispositifs d'accès aux droits, les politiques de santé publique, les programmes d'insertion professionnelle, les programmes d'accompagnement du grand âge.
DÉMARRER
Vous préparez une refonte de dispositif social ?
Les refontes structurantes de dispositifs sociaux, RSA, prime d'activité, minima sociaux, accompagnement jeunes, protection de l'enfance, accompagnement du grand âge, partagent des mécaniques communes avec ce cas. Publics différenciés par vulnérabilités opposées, risque de non-recours amplifié par les rigidifications, importance déterminante de la stabilité relationnelle, coûts aval consolidés qui inversent l'arbitrage budgétaire apparent. Chaque refonte est singulière, mais les leviers d'analyse sont transposables.
Les agents dynamiques cadrent avec vous les paramètres d'une simulation adaptée à votre situation, en amont de la décision. Du brief initial au premier livrable, comptez 20 à 30 minutes, selon la complexité du cas et l'étendue des populations à modéliser.